Stichworte

Hinweise auf Grundlagen des Haushaltsrechts

1.Freiberufler-Leistungen

Insbesondere im Zusammenhang mit den Freiberufler-Leistungen ist darauf zu verweisen, daß die VOL/A nicht zur Anwendung gelangt, sofern der jeweilige EU-Schwellenwert unterschritten ist; denn in diesem Fall ordnet § 1 VOL/A, daß die "Bestimmungen der Haushaltsordnungen unberührt bleiben". Man ist also keineswegs in diesen Fällen frei, sondern muß z.B. auch hier grundsätzlich eine Öffentliche Ausschreibung durchführen, "sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen." Das wird grundsätzlich dann angenommen werden können, wenn in analoger Anwendung die §§ 3 Nr. 3 bzw. 3 Nr. 4 VOL/A eingreifen würden. Man wird folglich bei Freiberufler-Leistungen das Kleine Vergabeverfahren in der für Freiberufler-Leistungen entsprechenden Ausprägung wählen können. Gerade bei "Freiberufler-Leistungen" treffen wir häufig hochkarätige Spezialisten an, von denen es meist nur wenige gibt, so daß sich die Öffentliche Ausschreibung meist ebensowenig anbietet wie eine Beschränkte Ausschreibung. Denkbar wäre bei "nicht eindeutig und nicht erschöpfender Leistungsbeschreibung eine entsprechende Anwendung der VOF-Bestimmungen, weil es nicht selten sein dürfte, daß hier Auftragsverhandlungen geführt werden müssen. Das hängt indessen vom Einzelfall ab. Auf das Kleine Vergabeverfahren wird Bezug genommen.

In dem nachfolgenden Teil sollen die wesentlichen Grundsätze des Haushaltsrechts dargestellt sein, soweit dies der hier betroffene Rahmen erlaubt.

2.Haushalt - richtiges Verhalten nach Haushaltsrecht

Wenn die öffentliche Hand immer richtig arbeiten würde - im Zusammenhang mit der Erstellung des Haushaltsplanes, so müßten u.a. folgende Punkte bearbeitet werden:

Hierbei spielt im Zusammenhang mit dem Haushaltsplan zunächst die Notwendigkeit der Ausgaben eine entscheidende Rolle. Dieser Grundsatz folgt aus §§ 6 BHO, 5 HGrG.
Die Notwendigkeit der Ausgaben (laufendes Haushaltsjahr) und Verpflichtungsermächtigungen (zukünftiges Haushaltsjahr) ist insbesondere nach den Kriterien der Wirtschaftlichkeit (und des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts) zu prüfen.
Hierbei kommt der Schätzung der Höhe der notwendigen Ausgaben auf der Basis verläßlicher Daten eine entscheidende Rolle zu.
Vgl. Heller, Robert, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, 1998, Rdnr. 81 ff. Auch Bartl, Harald,, Handbuch Öffentliche Aufträge, 2. Aufl., 2000, Rdnr. 38 f.

3. Fertigstellungsgebot

Das Fertigstellungsgebot ist im Zusammenhang mit dem Haushaltsrecht von Bedeutung. In diesem Zusammenhang ist auf § 16 Nr. 1 VOL/A zu verweisen ("....soll erst dann ausschreiben, wenn alle Verdingungsunterlagen fertig gestellt sind...."). Liegt die "Fertigstellung" der Verdingungsunterlagen nicht vor, so ist dies zu begründen. In diesem Zusammenhang muß auch klargestellt werden, ob und welche nachteiligen Folgen sich für die Vergabestelle ergeben können, wenn trotz gegebener Nichtfertigstellung die Bekanntmachung bzw. die Aufforderung zur Abgabe von Angeboten erfolgt. § 16 Nr. 1 VOL/A bezieht sich zwar auf Ausschreibungen, ist aber nach § 16 Nr. 3 VOL/A auch auf das Freihändige Vergabeverfahren entsprechend anzuwenden.

Das Fertigstellungsgebot bezieht sich auf die Verdingungsunterlagen sowie die Vorbereitung der Verfahrensabwicklung (Leistungsbeschreibung, Ausführungsfristen, Individualrechtskonditionen (1., 2., 3.), Markterkundung und Marktübersicht, Preiserkundung und Preisübersicht, Kostenschätzung, Wertungskriterien Zeitrahmen etc.). Wird das Fertigstellungsgebot verletzt, so können sich schwerwiegende Komplikationen ergeben. Vor allem in den Fällen fehlerhafter Kostenschätzung oder unterlassener Markterkundung sowie überholter Leistungsbeschreibungen kann es zu erforderlicher, gleichwohl infolge der Vorhersehbarkeit des Fehler unzulässiger Aufhebung des Vergabeverfahrens kommen, so daß z.B. ein Anspruch auf Erstattung des Aufwands zur Bearbeitung des Angebots entstehen kann (vgl. § 126 GWB). Insoweit ist auf die Rechtsprechung des BGH zu verweisen.
Verfehlt insofern Daub/Eberstein, VOL/B, 4. Aufl., 1998, § 16 Rdnr. 9: Ausschreibung zu einem Zeitpunkt, in dem die finanziellen Haushaltsmittel noch nicht bereitgestellt sind; zutreffend insofern Heiermann/Riedl/Rusam, VOB/A, 7. Aufl., 1994, § 16 Rdnr. 4.

Insofern sind auch die Ausführungen zum Haushalt zu beachten.
§ 16 HGrG lautet:

Diese aus dem Haushaltsrecht kommenden Grundlagen bilden die Basis für die konkrete Beschaffung mit ihren Merkmalen der Notwendigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Wirtschaftlichkeit liegt vor, wenn zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln die günstigste Relation besteht. Vgl. Heller, aaO, Rdnr. 124 ff

4. Notwendigkeit der Ausgaben

Der in § 6 BHO enthaltene Grundsatz (vgl. auch § 5 HGrG) der Notwendigkeit der Ausgaben scheint nach der Erfahrung des Verfassers nicht allenthalben beachtet zu werden. Haushaltspläne bzw. Erstellung stehen unter diesem Gebot, allerdings erhält es regelmäßig erst dann die aktuelle Bedeutung, wenn der Haushalt ausgeführt wird. Im Anschluß an die Literatur kann von folgender Checklist ausgegangen werden, die sich auf die Frage der Notwendigkeit bezieht:

• Sind die Ausgaben zur Erfüllung der nach rechtlichen Bestimmungen bestehenden Verpflichtungen erforderlich?
• Sind die Ausgaben in ihrer Höhe aufgrund verläßlicher Daten zutreffend geschätzt?
• Ist bei Mischfinanzierungen der notwendige eigene und fremde Anteil entsprechend den rechtlichen Vorgaben zutreffend berechnet?
• Ist es notwendig und kann durch Haushaltsvermerk zulässigerweise bestimmt werden, Mehrausgaben durch erkennbare Mehreinnahmen zu decken, die dadurch einer Verwendung zum Haushaltsausgleich entzogen werden?
• Ist die Beschaffungsmaßnahme nach Art und Umfang zur Aufgabenerfüllung erforderlich ? Kann dies durch eigene Feststellungen belegt werden oder ist eine gutachterliche Stellungnahme erforderlich?
• Sind Ersatzbeschaffungen erforderlich oder können sie noch hinausgeschoben werden?
• Sind Aussonderungsgutachten erforderlich und vorzulegen?
• Sind Kostenvergleichsrechnungen insbesondere im Fall von Kauf Miete oder Leasing (als Alternativen) als Basis für das wirtschaftlichste Ergebnis durchgeführt?
• Sind die Bewirtschaftungskosten durch Kostenvergleichsrechnungen erfaßt und die Möglichkeiten zur Verminderung der Kosten erkundet?
• Liegen für die Investitionsvorhaben die notwendigen Haushaltsunterlagen (Pläne, Kostenermittlungen und Erläuterungen, Ausführung, Kosten der Baumaßnahme' Grunderwerb, Finanzierung, Zeitplan, Schätzung; ausführliche Entwurfszeichnungen, Kostenberechnungen - vgl. §§ 16, 29 HGrG) vor?
• Sind Ausgabereste bei übertragbaren Ausgaben zum Ausschluß der Nachveranlagung anzurechnen oder unterliegen die Ausgaben der flexiblen Budgetierung?
• Kann eine institutionelle Förderung von Zuwendungsempfängern auf eine Projektförderung umgestellt werden ? Kann das erforderliche ,,erhebliche Interesse des Bundes oder Landes" (vgl. § 14 HGrG) festgestellt werden ? Ist es politisch durchsetzbar, zumindest jährlich eine der vielen Organisationen künftig von Zuwendungen unabhängig zu machen?
• Führt das neue Vorhaben zum ,,Einstieg" in eine neue Aufgabe mit unabsehbaren Folge- und Dauerwirkungen sowie zu Präjudizien für vergleichbare Fälle?

Vgl. hierzu Heller, aaO, Rdnr. 84, im Anschluß an Piduch, aaO, § 6 Rdnr. 2. Auch Bartl, Harald, Handbuch öffentliche Aufträge, 2. Aufl., 1999, Rdnr. 38.

5. Sparsamkeit

Was "sparsam" ist, muß nicht unbedingt wirtschaftlich sein. Bei der Wirtschaftlichkeit sind alle Umstände zu berücksichtigen (vgl. §§ 1 I HGrG, 7 I BHO) - andererseits § 25 Nr. 3 VOL/A - Zuschlagsvoraussetzungen: "wirtschaftlichstes Angebot" unter Berücksichtigung aller Umstände.
Vgl. hierzu Heller, aaO, Rdnr. 124 ff.; hierzu auch Piduch/Helm, Bundeshaushaltsrecht, Lsbl., I, § 7 BHO Rdnr. 1 ff.

6. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Besondere Bedeutung haben ferner bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Billig kann zwar sparsam, aber nicht wirtschaftlich sein. Diese Problematik stellt sich insbesondere bei Vergabeentscheidungen ("wirtschaftliches Angebot unter Berücksichtigung aller Umstände" - Preis nicht allein entscheidend - vgl. § 25 Nr.3 VOL/A). Folgekosten können eine billige Lösung teuer machen. Mit geringsten Mitteln soll nach dem ökonomischen Prinzip das bestmögliche wirtschaftliche Ergebnis erreicht werden (Notwendigkeit, Aufwand-Nutzen-Effekt).
Vgl. hierzu Heller, aaO, Rdnr. 124 ff; zur Entwicklung vom Verwaltungs- zum Leistungsstaat und den einzusetzenden Instrumentarien Piduch, aaO, § 7 Rdnr. 1.

7. Wirtschaftlichkeitsrechnungen

Bei einfacheren Vorgängen reichen Kosten- und Angebotsvergleiche aus, bei umfangreicheren/größeren Beschaffungen sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen unumgänglich. In diesem Zusammenhang ist auch die Aufforderung zu nennen, eine mögliche Privatisierung (Outsourcing/Ausgliederung) zu prüfen, und insbesondere in "geeigneten Fällen" ein "Interessenbekundungsverfahren" (vgl. §7 II S.2 BHO. - Erkundung privater Träger als Interessenten für die Erfüllung der Aufgabe) durchzuführen.
Vgl. zu allem Piduch, aaO Rdnr.- 4, 5; zu Kosten-Nutzen-Untersuchungen Rdnr. 6, zu Erfolgskontrollen Rdnr. 7, zu Kosten-Leistungsrechnungen (,,wahre Kosten der Behörde") Rdnr. 7a) zum Interessenbekundungsverfahren Rdnr. 8; auch Heller, aaO, Rdnr. 130 ff.

Hier ist auf die Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung - VV-BHO - zu § 7 zu verweisen, die sich mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen selbst sowie als Planungsinstrument, dem Interessenbekundungsverfahren sowie einer Arbeitsanleitung (Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen) befaßt.
Abgedruckt bei Piduch, aaO § 7 , S. l ff.

8. Kommunen und Haushaltsplan

Es ist darauf hinzuweisen, daß z.B. die Aufstellung des Haushaltsplanes bei Kommunen mit dem Schritt der Bedarfsanmeldung (Dezernate und Ämter) beginnt und dann nach der

• Aufstellung des Haushaltsplanes (Kämmerer)
• Feststellung (Verwaltungschef)
• Beratung (Gemeindevertretung, Fachausschüsse)
• Verabschiedung (Gemeindevertretung)
• Genehmigung (Kommunalaufsicht)
• Bekanntmachung der Haushaltssatzung, Offenlegung des Haushaltsplans)

In die "Ausführung des Haushalts" übergeht, in der das Vergabeverfahren dann letztlich zum Zuschlag führt.
Zur Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans vgl. z.B. Heller, Robert, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, 1998, 172 ff; 227 ff.

Der Vergabestellen werden folglich im Rahmen der "Ausführung" des Hausplanes tätig.
Insoweit existieren "Einheitliche Vertragsunterlagen für die Ausführung von Leistungen und Vordruckmuster zur Abwicklung des Ausschreibungsverfahrens für den nationalen Bereich, die z.T. den staatlichen und kommunalen Vergabestellen als "Einheitliche Vertragsunterlagen" zur Anwendung empfohlen werden
Vgl. die Gemeinsame Bekanntmachung der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern und des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltschutz vom 10. 8. 1993, Allgemeines Ministerialblatt, S. 1010, Abdruck bei Schaller, Hans, VOL A und B, 1999. Weitere Hinweise finden sich in den teils äußerst umfangreichen Vergabeveröffentlichungen der einzelnen Länder.

9. Kostenschätzung - Basis und Daten - nachweisbar, nachvollziehbar und transparent

In diesem Zusammenhang kommt der konkreten und zutreffenden Kostenschätzung eine erhebliche Bedeutung zu. Die steht sicherlich auch im Zusammenhang mit der zumindest bei größeren Investitionen erforderlichen Wirtschaftlichkeitsrechnung bzw. Kosten-Nutzen-Analysen.
Vgl. hierzu die Verwaltungsvorschriften und weitere Erläuterungen zur Durchführung von Nutzen-Kosten-Untersuchungen - Piduch, aaO, I, § 7 BHO Rdnr. 1; MinBlFin Nr. 13/1973, S. 293. "Arbeitsanleitung, Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen/"Durchführung des Interessenbekundungsverfahrens" (GMBl. Nr. 37 vom 3.11.1995, S. 762-779; Haushaltsfortentwicklungsgesetz vom 22.12.1997: "angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen" - hierzu Piduch, aaO, § 7 BHO, Rdnr. 1 ff: Nutzenkostenuntersuchungen (NKU) als Oberbegriff für monetäre und nicht-monetäre Bewertungsverfahren (Kostennutzenanalyse (KANN) und Nutzwertanalyse, "Erfolgskontrollen", Kosten-Leistungsrechnungen" (KLR), "Interessenbekundungsverfahren" ("private Lösungen" ?); vgl. auch Heller, aaO, Rdnr. 124 ff, jeweils m.w.Nachw.

Es liegt auf der Hand, daß die hier betroffenen Fragen sich in der Praxis als äußerst kompliziert erweisen können.

Fehler, die im Stadium der Aufstellung des Haushaltsplans gemacht werden, wirken sich gegebenenfalls in seiner Ausführung aus. Das zeigt sehr deutlich die Rechtsprechung des BGH - Einleitung des Vergabeverfahrens ohne haushaltsrechtliche Klärung oder unzutreffende Kostenschätzung führen zu unberechtigten Aufhebungen des Vergabeverfahrens).
Vgl. hierzu Bartl, Harald, Aktuelles Vergaberecht, RiA, 1999, 3 ff; etwa auch Schaller, Hans, VOL, 1999, S. 157 (Vermerk zur Vorbereitung der Vergabe).

Tipp

Fehler im haushaltsrechtlichen "Vorfeld" sind meist nur noch schwer im Vergabeverfahren zu korrigieren. Falsche, unvollständige und auf unrichtiger Basis beruhende Kostenschätzungen führen zu schwerwiegenden Problemen im Vergabeverfahren, insbesondere möglicherweise zur unberechtigten Aufhebung. In diesen Fällen können Verstöße gegen § 16 VOL/A bzw. VOB/A vorliegen. Die Vergabestellen werden hier vielfach mit Fehlern der für den Haushalt zuständigen Stellen konfrontiert. Hieraus folgt, daß die Vergabestelle selbst die entsprechenden Fragen durchaus überprüfen sollte, um eigene Probleme zu vermeiden.

In diesem Zusammenhang kommt der konkreten und zutreffenden Kostenschätzung eine erhebliche Bedeutung zu. Die steht sicherlich auch im Zusammenhang mit der zumindest bei größeren Investitionen erforderlichen Wirtschaftlichkeitsrechnung bzw. Kosten-Nutzen-Analysen.
Vgl. hierzu die Verwaltungsvorschriften und weitere Erläuterungen zur Durchführung von Nutzen-Kosten-Untersuchungen - Piduch, aaO, I, § 7 BHO Rdnr. 1; MinBlFin Nr. 13/1973, S. 293. "Arbeitsanleitung, Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen/"Durchführung des Interessenbekundungsverfahrens" (GMBl. Nr. 37 vom 3.11.1995, S. 762-779; Haushaltsfortentwicklungsgesetz vom 22.12.1997: "angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen" - hierzu Piduch, aaO, § 7 BHO, Rdnr. 1 ff: Nutzenkostenuntersuchungen (NKU) als Oberbegriff für monetäre und nicht-monetäre Bewertungsverfahren (Kostennutzenanalyse (KANN) und Nutzwertanalyse, "Erfolgskontrollen", Kosten-Leistungsrechnungen" (KLR), "Interessenbekundungsverfahren" ("private Lösungen" ?); vgl. auch Heller, aaO, Rdnr. 124 ff, jeweils m.w.Nachw.

Es liegt auf der Hand, daß die hier betroffenen Fragen sich in der Praxis als äußerst kompliziert erweisen können. Fehler, die im Stadium der Aufstellung des Haushaltsplans gemacht werden, wirken sich gegebenenfalls in seiner Ausführung aus. Das zeigt sehr deutlich die Rechtsprechung des BGH/208/ (Einleitung des Vergabeverfahrens ohne haushaltsrechtliche Klärung oder unzutreffende Kostenschätzung führen zu unberechtigten Aufhebungen des Vergabeverfahrens).
Vgl. hierzu Bartl, Harald, Aktuelles Vergaberecht, RiA, 1999, 3 ff; etwa auch Schaller, Hans, VOL, 1999, S. 157 (Vermerk zur Vorbereitung der Vergabe).

10. Haushaltsmittelbeantragung - Voranschläge -Verpflichtungsermächtigungen

Insoweit wird auf die §§ der BHO verwiesen:

• § 11 - Vollständigkeit und Einheit, Fälligkeitsprinzip
• § 12 - Geltungsdauer
• § 13 - Einzelpläne, Gesamtplan, Gruppierungsplan
• § 14 - Übersichten zum Haushaltsplan, Funktionenplan
• § 15 - Bruttoveranschlagung, Selbstbewirtschaftungsmittel
• § 16 - Verpflichtungsermächtigungen

§ 16 BHO Die Verpflichtungsermächtigungen sind bei den jeweiligen Ausgaben gesondert zu veranschlagen. Wenn Verpflichtungen zu Lasten mehrerer Haushaltsjahre eingegangen werden können, sollen die Jahresbeträge im Haushaltsplan angegeben werden.

• § 17 - Einzelveranschlagung, Erläuterungen, Planstellen
• § 18 - Kreditermächtigungen
• § 19 - Übertragbarkeit
• § 20 - Deckungsfähigkeit
• § 21 - Wegfall- und Umwandlungsvermerke
• § 22 - Sperrvermerk
• § 23 - Zuwendungen
• § 24 - Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsvorhaben
• § 25 - Überschuß, Fehlbetrag
• § 26 - Bundesbetriebe, Sondervermögen, Zuwendungsempfänger
• § 27 - Voranschläge
• § 28 - Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans
• § 29 - Beschluß über den Entwurf des Haushaltsplans
• § 30 - Vorlagefrist
• § 31 - Finanzbericht
• § 32 - Ergänzungen zum Entwurf des Haushaltsplans
• § 33 - Nachtragshaushaltsgesetze

• Bewilligung der Haushaltsmittel oder Verpflichtungsermächtigung
• Vgl. insofern die §§ 1 - 33 BHO (bzw. die jeweilige LHO).

11. Vorschriften des Vergabewesens - Hinweise auf Grundlagen des Haushaltsrechts

Art 109 III GG :
"Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden."

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder - HGrG/214/ v. 19.8.1969, BGBl. I S. 1273, SaBl. 1969 S. 1697

Bundeshaushaltsordnung - Landeshaushaltsordnungen

Text VOL/A - Gesamttext
Text VOL/A-Basis-§§
Text VOL/A-a-§§ mit Basis-§§
Text VOL/A-b-§§ mit basis-§§
Text VOL/A-SKR-Vorschriften
Text VOL/B:
Text der Basis-§§
Text der "a-§§" mit Basis-§§
Text der "b-§§ mit basis-§§"
Text der SKR-Bestimmungen

Bei der VOL/A - Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen - der Verdingungsordnung für Leistungen - ausgenommen Bauleistungen. Sie liegt in der letzten Fassung in der Ausgabe 1997 vor - 12. Mai 1997 - Bundesanzeiger Nr. 163 a vom 2.9.1997 vor. Sie gliedert sich in vier Abschnitte wie folgt:

In sämtlichen Bereichen können schwerwiegende Fehler gemacht werden, die speziell bei EU-weiten Vergabeverfahren zu folgenden Ergebnissen führen können:

• Zuschlagssperre bei Zustellung des Antrags auf Nachprüfung bei der Vergabestelle nach § 115 GWB
• Gestattung des Zuschlags bei Überwiegen des Interesses der Allgemeinheit auf Antrag der Vergabestelle
• Entscheidung der Vergabekammer / nach § 114 GWB - Verwaltungsakt
• Sofortige Beschwerde - Oberlandesgericht (OLG) - gegen Entscheidung der Vergabekammer
• Rechtskraft der Entscheidung des OLG
• Schadensersatz nach § 126 GWB vor den ordentlichen Gerichten

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